周其仁：以土地转用抑制土地财政，成都模式可行

阿凡提

来源：经济参考报




北京大学中国经济发展研究院院长、央行货币政策委员会委员周其仁在新浪•长安讲坛第201期上发表题为“为什么合法的土地转让权很重要———成都改革实验的启示”的主题演讲，以下为演讲记录。



中国两种土地观的矛盾：



城市化简单讲是一个非常稳定的现象。所有的国家尽管社会制度、经济条件都有很大差异，但是随着收入增长，就会有很大一部分人口集中居住在城市或者城镇这样的空间，这个趋势很稳定。人的集中会吸引很多资源，导致资源也要急剧流动和集中，其中就包括土地资源。



传统农业文明里土地是非常重要的。著名社会学家费孝通曾说，土地对农民来说像命根子一样。在农民的理念当中，土地具有可靠性，它可以一代一代的继承，取之不尽，用之不竭。这是农业社会对土地的观念，这种土地观的特点是把土地看作整个生活的主要来源甚至是唯一来源。所以土地面积非常重要，每片地都要种上庄稼，因为它的技术基础是光合作用，通过阳光、雨露、劳作然后就会有收成。所以土地是财富的基础。这种土地观念在我们这样一个历史悠久的农业文明中是非常流行的。



土地对人类社会的重要性在农业社会中是不言而喻的。但是到了工业化时代，这种状况开始发生变化。因为工业在空间上不是平面分布的，它的技术基础不是光合作用，而是社会和科技的组合积聚。所以密度的概念开始产生，一些位置的土地变得特别有价值，因为它吸引了人力、资金和资源。这时，土地的价格就跟传统不同了，不是哪块地肥就有价值，而是其所处的位置决定其价值。



这种价值来自基础设施的投资。传统的农田水利建设也要投资，但是相比较而言是很少的。可是一个城市、一个高密度的空间，比如上海浦西地区每平方公里有三万人，要是没有基础设施的大量投资，根本没办法容纳那么多的人口，需求没办法集中，分工也难以展开。所以城市需要在很小的空间里进行巨大的投资，才能通过需求的集中带来很高的收入。这时，土地就有了极强的融资功能，土地的价值变成了未来所有价值的贴现之和，这是传统文明所不能想象的。



密度概念的产生，使土地的供应有了弹性。农业社会里土地通常是没有弹性的，只是扩大开垦面积直到不能再扩大为止。现在，中国的土地开垦已经到了年均降水量两百毫米甚至一百毫米的地方都有耕地的状况，农业文明已经难以再进一步扩大了。于是，土地不会再增加，人口却在增加，人多地少成了中国的基本国情。其实那是传统农业对土地的思维方式。有了密度概念后，土地就有了弹性，一块地上盖5层楼就等于这块地的5倍，50层楼等于50倍。



这就是中国当前存在的两种土地观。我们现在遇到的问题是，城市化一加速，这两种土地观起了冲突。城市化来势凶猛，在观念、体制、政策上都遇到了很大的矛盾。这个矛盾就是怎么看待土地，到底是强调面积、肥力，还是强调位置、价值。中央强调保护耕地面积，出发点就是保护农业文明的基础，强调粮食安全。因为城市化也好工业化也好，人都不能离开农产品[13.61 -0.22% 股吧 研报]，比如粮食。提供这些需要的是农业土地，以面积和肥力决定土地的价值。



但是城市化又使得中国某些位置的土地积聚了巨大的人口和资本，比如说北京，上海，广州，深圳，现在还包括长株潭地区，包括成都、重庆，在这些点位上，土地现在有了巨大的价值增值。在这些城市周围全是农地，那么到底是保护农地还是发展城市，到底是从价值角度考虑土地资源的配置，还是从面积、肥力、粮食安全的角度来决定土地用途？就出现了矛盾。根据什么原则配置土地资源？配置完之后发生的土地价值的急速上升怎么在政府和人民之间进行分配？怎么在中央政府和地方政府之间进行分配？这些问题都被提上了议事日程。



土地问题的焦点是农地转用：



通常在全世界，工业化占GDP30%的时候，城市化可能达到50%，一半人口进了城。如果把城市作分母，工业化作分子，系数是1.5-2个单位。



但是中国的情况很特别，工业化超前，城市化滞后。原因很简单，就是中国过去实施的是计划体制，对要素流动有很多的束缚，造成了城乡的巨大差距。等到一开放，要素虽然流动了起来，但是原有的土地制度在适应城市化过程中还是存在严重滞后，土地制度方面存在三个圈圈，它们之间的关系没有理顺。



先看两端的两个圈圈。一边是农村的集体土地，基本上是农业基地，生产的是中国人无论怎么发展都离不开的农产品。这是上个世纪40、50年代就奠定的基础，通过土改分地、合作化、人民公社化完成的。这里有一个问题，就是种地的积极性长年没有解决，所以改革之后就把这个制度做了一个变动，地还是国家或集体的，但是长期承包给农民去经营、管理并使农民受益。现在通过一系列的改革，基本确立了这样一种制度，即土地的所有权是国家或集体的，使用权、收益权、转让权归农户。在这个圈圈里面，农业土地不构成人口流动的障碍，农民可以把土地转让出去，让给别人去做，他自己到城里打工。



在土地制度的另一端，政府手里有国有土地，归国有企业调拨使用。因为国有土地的所有权是全民的，刚一开放的时候外资到中国要落地还引发了麻烦。1987年进行了调整，国有土地所有制不变，但是使用权可以批给市场用，可以转让，解决了这一问题。两端的这两个圈圈，应该说尽管制度上还有很多细节需要完善，但是大体上可以适应中国城市化加速的要求。



比较麻烦的是中间环节这个圈圈。计划经济时代，中国规划了一些城市的版图，随着大量的资金、人口涌入，这个版图严重不适应，城市就要扩大。矛盾来了，因为原来规划的城市有一个边界，周围都是农业用地，这就带来了一个问题，就是城市扩大的时候，怎么把原来的农业土地转成城市和工业用地，简称叫农地转用，这是所有矛盾的焦点所在。



为什么这个环节是焦点所在？先看现有的法律框架。农业土地转成非农用土地有两条通道，一条是农民自己可以将一些土地从农业用途改成非农用。比如说盖房子，这就是宅基地，需要在集体内部进行购买。还有农村如果办集体企业、乡镇企业，农民自己办也可以。



这样的土地使用价值虽然改变了，但是一般不允许在市场上进行转让，尤其限制向村以外的人出让土地的使用权。国务院办公厅多次发文件，明令禁止城镇居民购买农民的宅基地。所以这个领域基本上是非市场的。



第二条通道是国家把农民的地变成城市的。这个方式叫征地，在宪法和土地法里面是有规定的。宪法允许政府为了公共利益征地，现在所有的农地转成非农地，正规的主要就是这条渠道。



过去各级政府的财政能力很弱，又想集中土地来完成国家工业化，所以当时的土地法令非常倾向征地这一方，补偿价格比较低。随着城市化急速扩大，地价迅速上涨，结果就是政府可以从农民的手里将土地以很低的价格拿来，再以很高的价格卖出去，于是矛盾开始加剧。



成都的“四步走”经验：



怎么解决这一矛盾，周其仁重点介绍了成都改革的经验。他表示，应对土地转让问题，成都的对策大概可以总结为“四步走”：



第一步是利用西部大开发的机会，先期规划工业项目开始往那里移动，投资往那里移动。这里考虑到了东部已经走过的路的经验教训，所以在2003年成都提出了“三个集中”。这“三个集中”的提法不是成都发明的，而是江浙发明的，简单说是将空间资源仔细分配，工业项目不能那么散，要向工业区集中，农民要向中心村、集镇和城市集中，耕地要向种田能手集中。



“三个集中”带来了怎么集中？新房子谁盖？老房子拆了怎么办？谁来投资等一系列的问题。从2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向国土部要求扩大城市范围，扩大工业项目。国土部提出了如果农村的建设用地收缩一亩，城市的建设用地就扩大一亩相挂钩的办法。



挂钩政策在城市化加速的背景下发生。在各省都跑到北京要地、国土部考虑耕地红线和土地节约利用的情况下，最后平衡的办法就是，把集体的建设用地收缩数量和城市建设用地扩大数量挂钩。



比如说想把某一个村庄的50亩宅基地变成建设用地，按照挂钩的办法，就要通过规划找到一个新建区，修一个新村，然后一家家去谈，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定价，地怎么定价。同意的全部搬过去，房子拆掉复垦，变成耕地，不同意就留在那里。给农民换房的时候因为是楼房，所以尽管很多户的面积都比以前的大，但是农村的建设用地却节约了出来，用于城市的扩大。这样，原来50亩地可能就复垦了48亩，如果新村是20亩建设用地，等于净节余了28亩土地。



这种办法通俗讲叫星星对月亮，原来分散在农户手里的土地是星星，新建的地方是月亮，这样一算只要月亮的面积小于星星的总面积就节约了土地。



这里面还有个关键问题就是这28亩土地落在哪比较合算。农民很难回答这个问题，但是在工业文明社会里，这个盖房子的权利落在哪大有讲究。成都是个商业圈，中心地价最贵，一亩土地50年的使用权可能需要两千万元人民币，近郊就成了两百万，远郊可能才二十万。如果把建设用地落到中心高价区，再把耕地置换到低价区，那就有了价差。比如说远郊腾出一亩建设用地，把它复垦成农地那么耕地就增加了，这时把这一亩地盖房子的权利交易到市中心区，谁买下这个权利谁就有权利在市中心按规划去买地，这样就等于是把低价区的建设用地移到了高价区，然后把高价区的耕地移到了低价区。这里的差价除了支付所有的搬迁费用之外，剩下的就是挂钩的收益。



成都就是利用这个政策在城乡之间，以国土交易中心为平台一批一批地搞挂钩交易。首先它当中间人先借钱给农村集体，让集体腾出地来把指标给它，然后它用指标跟高价地去换，获得差价，然后拿出钱来给农村建设用地投资。



这种做法从资源配置的角度来说是非常好的，但是这里面也有一个问题，就是主体不清楚，谁跟谁挂钩，要不要讲价钱，到哪里讲价钱。因为当时没有实践经验，所以没有找到具体形式去解决。



这样就有了第三阶段，2008年以后开始研究土地权利的设计。“三个集中”最后集中的主要是农民，所谓农民上楼就发生在这个背景下。2008年1月成都就计划启动农村产权改革，其中最重要的工作是确权。先把已有的资源划清楚，谁家的房子多大，宅基地多大，院盘多大，给一个法律表达，确定了资源的主体，然后再开始议价。确权推动了土地市场化的流转，搭建了农村集体土地交易的平台。



周其仁认为，成都最成功的做法就是在确权方面进行了地方统筹。这种地方统筹不是证券化，而是通过用增减挂钩政策加快农村产权改革。这个主意最早是当地一个干部提出的，他一直在农村工作，突然被调到成都市区当房管局局长。他发现城里人有一处房就有一个产权证，这个产权证可以帮助城里人将房产转手，从而实现资产增值。所以他认为，所谓城乡统筹，首先权利要平等。为什么城里人的房子可以买卖，可以转手，农民的房子不能转手呢。过去不能想象，农村的房子谁会要。经过增减挂钩农村的房子就可以流转了。



确权工作从2008年1月份一直做到2010年完成，现在大概发了166万本集体土地使用权证，还有农村土地经营权权证180万本。



周其仁说，要让社会有秩序，不是说说就行的，是需要有投入的，要有法律表达。老百姓可以根据法律表达保护自己的财产，而不是靠少数官员替他保护财产。于是有效的保护体系建立了起来，更重要的是清楚的产权建立以后，推进了土地的市场化流转。因为现在人口已经流动了起来，农民进城可能永远不回农村了，那他原来拥有的土地和房屋权利就得有一套相应的权利体系来保证它的流转。



这是中国几十年没有完成的任务，现在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以来，成都在确权流转的基础上，推动了全面土地流转交易的进行。



成都经验的三点启示：



成都的改革经验带给我们三点启示。



第一，除了国家征用农民土地，要允许在符合某些框架的条件下，农民自己使用土地。既可以指标交易，也可以实地资产交易。应该发明集体土地进入市场的第二个渠道，这样就会使得征地逐渐减少，交易的比例逐渐提高，等到条件成熟时再实现并轨，就可以实行城乡统一的土地机制。



十三届三中全会原则上提到，将来征地制度应该收缩到工业性用地上，非工业性用地，城市发展需要的大量的市场用地，商业用地，应该通过城乡交易的办法解决，政府维持交易的准则，提供交易秩序的维护。政府不应该作为土地交易里的一方非把农民的地低价买来转成国有土地，然后政府再拿去卖，这会导致大量的利益冲突。



第二，从资源配置的角度来看，明晰的土地转让权可以实现城市化密度的提高。因为整个的操作不会侵占耕地，只会发生位置移动，不会侵占农民的粮食生产用地。但是这需要相应的改革和社会监督跟上。为了防止中间发生问题，相应的改革应该透明化，公开化。从成都经验来看，用四个财力专门建立耕地保护机制是成都非常了不起的地方。首先是保护好耕地，其次是建设农村社保养老体系，然后加上对挂钩操作的检查，最后是形成媒体的监督。这样就既可以保证包括宅基地在内的新增用地的产权流动合法合理，也可以保证农地的总量不减少，质量不下降，还通过重新配置土地的位置实现了城乡统筹。



第三点，在法制的框架下，还给农民土地转用的权利。土地是农民世世代代赖以生存的资源。使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。城乡差别在于城市人民的财产性收入的比例比农村居民的财产比例高很多，而农民并不是没有财产，只是过去实行的体制导致了农民有财产也不能获得收入。如果这一环解开，中国的农民不仅可以售卖农产品[13.61 -0.22% 股吧 研报]，打工，还可以获得城市化进程当中的土地权益，这会大大增加中国内需的厚度。



周其仁最后表示，成都的实验虽然取得了成效，但是现在全国能不能借鉴这个做法，把局部经验上升到全国的经验，上升到全国立法和政策的依据，还要兼顾更一般性的情况。成都经验里面也包括一些成都特色，比如说抗震救灾、联建政策等，但是应该认识到成都经验里面的一些准则对解决城市化加速时期的土地问题都是有启发意义的。



问与答



问：成都的经验是不是还是靠政府起主导作用，如果上升到全国政策制定层面的话在多大程度上有普遍性？



答：成都的情况也可以说是政府主导，但是必须分清楚什么是政府主导，它的含义非常模糊。通用的模式是政府把农民的地拿到手里再拍卖。但是这样政府就变成游戏的一方了。我的看法是成都的政府主导里头包含另外一个内容，即确定农民的权利，承认农民的权益，搭建一个交易的平台，承认农民土地使用权交易的合法性。



北京市郑各庄现在的情况也类似。北京几任市委书记到郑各庄都说搞得好，但是国土部门不敢去，因为一去就面临违规的问题。原来就是耕地，现在都变成建设用地了，都变成高密度的空间了，跟现行的法律法规正面冲突。



要搞产权确权没有市委市政府发的文件不行。政府的作用不可替代，但是还要看政府是不是帮助农民确定权利，允许这个权利运转起来，给这个权利提供一个合法的空间？为什么合法空间很重要？因为这涉及预期的稳定。如果政府不保护它，甚至打击它，那么这个交易不可能长久。



这个经验是不是可以带动全国。我的看法是抽象的东西才会变成全国性的，任何具体的操作都有地域性。所以就要对成都的经验进行抽象。政府要用自己的合法强制权力确定给农民权利提供保证，然后给权利的运转、转让提供平台，组织市场秩序，组织公平的交易，然后发现价格，用价格来配置城市化土地资源。这种抽象层面的经验是全国的，当然还要取决于全国的立法和政策制定者们怎么看。



问：成都政府的做法是只当裁判员，不当运动员，那么政府的收入会降低，那它们为什么还有这个动力去做这件事情？



答：这是非常好的问题。不过要看到，首先，现在在成都的改革当中，成都政府还远远没有纯粹变成裁判员，一年五万亩的土地还在征，这个停了成都的建设就会受影响。我们现在也不敢说成都已经完全成功了，但是我们在做这个研究的时候关注到了一个问题———如果集体交易越来越大，土地财政怎么办？所以我们有一个子项目研究，结论是征地收缩以后，地方财政的基础要发生变化，要逐步扩大资源税和房产税，让地方的财政收入不再是当运动员获得的收入。



这里就出现了第二个问题，就是当征地收缩以后，现有的地区财政平台怎么转型？这是一个我们在研究当中的问题。好在现在全国已经开了几个头，就是进行资源税和房产税的试验，把这个跟收缩征地结合起来从长远来看是非常重要的。



问：土地流转这种模式非常好，会不会出现比如说有一天北京的土地少了，把湖南的耕地、宅基地指标卖给北京这样的情况？



答：这是个非常有意思的事情。我们也在研究半径的问题，结论是半径越大差价越大就越好。经济规律是在越穷的地方，地价就越低，在市中心地价则较高。我下乡在黑龙江，我今年到下乡的地方看，当时的连队全拆掉了，形成小集镇，这叫垦区的城镇化。连队一拆掉，建设用地算下来节约40万亩。现在当地不知道怎么用了，只能是复垦打粮食。我就跟当地人说，这建设用地里头还有资产呢，就是原来盖房子的权利。如果能把40万的指标卖到重庆去，或者把贵州的地卖到上海去，这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大。当然，现在中央政策是不允许跨省交易的。为什么禁止跨省呢？就是担心执行上有问题。下一步能不能跨省，挑战很大，还要一步一步来做。

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