铁血恩仇——桂系军阀往事之李白新政

沈阳老张

以李宗仁、白崇禧为首的桂系领导层大都出身于中下阶层，受过近代新式教育，对中西方文化了解较多，且极有抱负和进取心，是当时年富力强、勇于改革的新一代。所以，自1926年他们开始控制广西，到1937年抗战爆发后广西归顺国民中央政府为止，桂系在各方面都有所建树。我这里试从桂系对广西管理体制改革的视角对此进行初步性的探讨。
     
总体而言，桂系的管理体制改革可分为2大阶段和2个方面的内容。第1阶段在1926年及其以后；第2阶段是20世纪30年代初的“三自运动”和“四大建设”。其主要内容，一是从上到下将管理层次“精简化”、编排出新的行政区和推行“三位一体制”以及培训管理人员，特别是县一级的管理人员；二是推行广泛的村街民大会制度，下面分述之：

一、“精简化”的行政管理制度
    近代以前，广西为大清帝国行省，省治在临桂（今桂林市），省下设有道、府、州、厅、县、土州、土县、土巡检司和长官司等。1912年清帝制被推翻、中华民国成立后，广西行政区域仍承袭清制。但同年10月，中央裁并桂平梧、左江、右江、太平思顺4道，废直隶州、厅，均改名为县。全省仍设桂林等11府，分管所属各县及少数民族地区的土州县等。府设府长、县置知事。由此开始了管理改革。1913年2月又设邑南、郁江、漓江、柳江、田一南、镇南6道。次见北洋政府国务院批准“废府置道”的建议。道设观察使，负责辖区内的军民政务。道下共设69县和对多个土州、土县。1915年到1917年6月，广西民政厅又对这20多个土州、土县实施“改土归流”’，设置新县。至此，广西土司制度已名存实亡。你不过，从管理层次上看。已变成3一级，即省、道、县（土州、土县）。管理改革进一步得以深化。
   
1926年3月两广统一，桂系正式归附广州国民政府领导。按照广州国民政府《组织法》，广西率先成立省政府，并对全省的行政区域和县级行政进行整改。桂系首先废除道一级的管理机构，将全省划分为若干县级行政区，但各行政区没有单独的办事机构，各县实际上由省政府直接统辖，实行省、县2级管理制。1928年初，为了加强县政建设，桂系颁布实施《广西各县政府组织暂行条例》，规定每县设县长一名，机构酌量精简，大县设财务、GA、建设、教育斗局，小县设财务、教育2局。同时，继续推行民国以来的改土归流政策，到1928年春末，改土归流全部结束，全省的县政终于得到统一，改革已初具规模。
     
1932年，桂系又开始调整各县行政区域，主要是合理划拨“飞地”、“插花地”，重新划定县界、县治。到1933年全省设有 94个县，随后又增设5个县，共99个县。根据各县的面积、民户、人口和粮赋，把 99县分为 5个等级。后来又对每个等级作甲、乙区分。具体分割如下：一等县，甲级3个，乙级11个；二等县，甲级3个，乙级7个；三等县，甲级2个，乙级12个；四等县，甲级5个，乙级37个；五等县19个。省政府根据以上的等级区别来规定县政府机构和公务员、职员的数量及其俸薪。另外，县政府实行“裁局并科”，合署办公，由县长统一对外号令发文。经过此番改革，县政府组织精干，加强了县政统一，减少了办事环节，使得管理效率大大提高。至此，管理“精简化”过程基本完成了第一步。
     
对于以上桂系由省及县的“精简化”改革，以下我们将其主观目的暂置不论，而仅从管理改革的角度展开历史分析：
     
1、桂系的管理改革是基于历史经验的一种务实的调整。就管理层次而言，从历史上看，我国周代采用分封制，实行地方自治，有国、邑2级管理层次，管理5至6万人和近200万平方公里的国土；秦置郡二县2级，管理3000万人和相当于我国目前一半领土的面积；汉代整体上也以郡县2级制为主；隋朝“存要去闲、并小为大”，仅设置中央与地方2级，层次最少；唐承隋制，设州（道）、县2级，管理机构效率较高。迄于宋代，地方政府又多出一级，实行路（相当于唐代的道）、府（州、军、监）、县3级；元、清2朝则又析出省、道、路、县4级，为中国历史上管理层次之最。上述诸朝，就管理效率而言，当首推秦汉隋唐，而管理层次繁多的宋元清反不及层次少者，此中之因果关系值得深思。所以，桂系在县管理改革上按具体情况进行有分别的等级分类有其历史考虑。它是历史经验与现实要求的结合。
     
2、桂系的管理改革也是中西交流影响下的时代产物。从近现代管理学的角度上看，管理层次过多，小则会直接影响到政令的上下传递，有损管理效率和质量；大则波及到官僚队伍的年轻化进程，导致行政管理资源“更新率”的降低，增强管理体系内部之间、管理与社会之间的磨擦，阻碍社会政治经济文化的发展，膨胀社会变革的难度，也是形成权力出租、贪污腐化的主要根源。我国唐代有380万户人口（约3000万人），朝廷官员只有640人（未计吏员）。宋元明清时期管理机构陡增，宋代中期已出现“三冗”问题（冗官、冗兵、冗费），这些足供今人思考。桂系把以前的省、道、县（土州、土县）3级管理层次减化为省、县2级，这在当时的历史条件下，无疑是有进步意义的。就西方近现代国家而言，也大都实行2级或3级行政管理制。行政级别层次的多少与所管辖区内的人口数量、土地面积之间并不存在一个必然的量的等差关系。所以，作为中西文化交汇的一个前沿窗口，桂系借他山之玉，步法西方，亦在情理之中。

二、“三位一体”新管理体制
    20世纪30年代以前，广西县级以下仍未有严密的政治组织。县下所设团练看似可用，但多由地方豪绅把持，乡村组织“萍若而合，絮若而散，犹如一盘散沙”，上级政令很难贯彻到县级以下。即便是县政府，也是“有所谓无为县令，县长除收粮判案外就没有事做”。因此，在局势稍稳之后，桂系的管理改革重心就由省、县，下沿及乡村，放在建立和健全基层政治组织上，把乡村基层组织当作重中之重，改革进入第二步。
     
桂系首先进行乡村行政区的编制。1931年8月，桂系设立第一个实验训政区（包括10个县，主要范围在现在的大桂林），清查户口、整顿户籍。推行保甲制度。取得若干经验后，1932年下半年开始推及全省。9月，广西省政府颁布《广西各县甲村乡镇区编制大纲》，规定县以下的行政组织编制为：农村为乡，城市为镇；农村民户多于城市民户的地方城市归并于农村为乡，城市民户多于农村民户的地方城市归并于农村为镇；乡镇以下，农村为村，城市为街；村、街之下设甲；甲由户组成，10户为1甲，10甲为1村（街），10村（街）为1乡（镇）。甲设甲长1人。村（街）设村（街）公所，村（街）长1人，副村（街）长1—3人。乡（镇）设乡（镇）公所，乡（镇）长1人，副乡（镇）长l人。乡（镇）与县之间，辖有 20个乡（镇）以下的县又设区，区设署作为县政府的辅助机关，代表县政府管理区内各乡、镇。到1934年，全省基本完成甲、村（街）、乡（镇）、区的组织编制，全省99个县共2312个乡（镇），24068个村（街），247425个甲，262042户，13651167人。通过编制甲、村（街）、乡（镇），建立和健全了县以下基层政权机构，这对社会稳定很有作用。而且，编制不完全按地理界线，而是按民户人口来划分，比较合理，这避免了一些乡（镇）因人口太多而管理不周的现象发生。
     
在完成乡村行政编制后，桂系接着推行“三位一体制”。1934年6月，广西省政府颁布法令规定，乡（镇）长兼任中心国民基础学校校长、民团后备大队队长，村（街）长兼任国民基础学校校长、民团后备队队长，乡（镇）村（街）公所、国民基础学校、民团后备队部三个机构合并办公。如此一来，乡村行政组织形成了“三位一体”的机制。
     
据时人称，“一人三队长”，3个机构合并办公。不仅减少了人力、物力和财力上的开支，而且大大提高工作效率。该制度推行之后，广西乡村“政教卫一体化”，乡村政务合一，提高了基层政权的交通，使政府的各项政令顺利到达乡村和民众。对此，桂系官员说：“广西今日一切都表现得有办法，如征兵有办法，征工有办法，筑路、造林、种桐、村舍等无一不有办法，都是三位一体制效用的表现。”
     
桂系采用“三位一体制”的动机在此可姑不置论。但作为一场涉及中国传统社会基层组织的管理改革，它无疑是一次有意义的尝试，对子广西乡村社会也是一次有效的整治，基本结束了广西社会涣散无组织的状态。它对于日后广西乡村社会近代化的进程极富参考价值。
     
三、整顿吏治和公务员改革
    管理机构改革一向与行政人事制度改革密不可分。桂系当局在机构改革的同时，对人事制度也进行一系列的改革。它分为2个阶段，一是1926—1927年的支治改革，二是自1931年开始的公务员训练。
     
1、吏治改革
    广西旧社会的黑暗吏治最为老百姓所痛恨。桂系认为，要争取民心稳定局势，就必须首先进行吏治改革。其一，掌权之初，他们就开始去旧迎新，将以前的旧官吏一一予以分批淘汰，提拔和任用拥护新政权、作风新颖、精明强干和具有近代文化知识的中青年官员。为此，1926年8月专门设立广西课吏馆负责全省县知事、科长的考核与训练工作，并且制定《县知事条例》，规定了“县知事人选，要回避本籍，非万不得已，不用本县人”等多项条款。1927年3月，广西课吏馆改组为“广西地方行政人员讲习所”，主要负责县一级管理人员的培训。8月，广西按照国民政府通信规定，改县知事为县长。10月，相继又在南宁成立“广西县长考试委员会”，实行县长考试制度，按考试成绩优劣选取学员，送往“地方行政人员讲习所”学习吏治知识，接着再派往日本、菲律宾等国或分赴广西各地考察、实习，整个学习结束之后再委以县长或其他行政职务。桂系当局通过科学培训来考核和选拔年轻干部，这在当时全国各省中还比较少有。这项改革使广西各级管理人员的思想作风和行政管理水平大为提高。其二，桂系当局还大力加强廉政建设。广西本是贫省，加之战乱经年，省内经济凋敝，财政困难，军政费用难以为一继。此种情况，不得不要求军政官员缩衣节食，廉洁奉公，以渡时艰。桂系明文规定：所有公务员，穿布底鞋，着灰布帽，禁止穿西装、丝绸便服和皮鞋。号召军政官员要“苦干”、“穷千”加“硬干”，并制定了与之相应的条例，如《广西公务员犯赃治罪条例》、《广西所属公务员奖惩办法》、《广西县长奖惩章程》、《县长巡视章程》等等，希望以此“树立廉洁政治”。例如，玉林警备区司一令张壮后曾因贪污罪被枪决，柳州驻军团长罗活的副官也因私贩鸭片被处死。1936年4月，总计一次就有县长9人，副县长4人，县府秘书、科长2人，乡（镇）长6人，分别被撤职、记过、取消任职资格和申诫等处分。这些措施对整顿行政机关的作风，效用显著，为抗战前的广西赢得了一个俭朴苦干的好风气。
     
2、培训公务员
    1931年桂系当局大力进行公务员培训。他们把县政公务员的培训工作看作是自治的一大前提。黄旭初对此非常重视，他认为办自治要由训练着手，“不然虽然有好的组织，而没有好的人，就等于虽有好的机器而没有运用机器的人才一样。所以人的问题，是很重大。”为此，他们提出“行新政，用新人”的口号。具体而言，该年桂系在南宁创办了“中国国民党广西党政研究所”，负责调训各县党部执监委员和招收中等学校毕业生训练，每期单个月，结业之后分派到各县整理党务。
     
1934年1月广西省政府颁布《广西临时任用县长训练办法》，2月设立临时任用县长训练班，调训现任县长。5月，又成立“广西行政研究院”，除调训县长外还对区长和秘书进行培训。其培训科目主要有“三自政策”、《广西建设纲领》、《行政法规》、地方自治与军事常识等。尤其“注重心理建设”，强调要让调训人员“养成忠勇奋斗之精神”。桂系高级干部亲自担任各科教授，主持考核。
     
由于训练规模和对象的扩充，1936年3月“广西行政研究院”改为“公务反政治训练班”。班内分2部分，一是县长班，调训现任县长；一是县政公务员班，抽调县政府秘书、科长训练，并面向广西招收“志愿从事县政”的社会青年入班受训。训练科目，县长班重在《纲要》，县政公务员班“重在专业学科”。训练时间皆为1个月。结业考核后，及格者返回原职或分派各县任职；不及格者，现任人员予以免职，非现任人员不得享有任职资格。除政治训练外公务员还要进行军训，其目的就是要除去“重文轻武之习”。“接受军训之真谛，非独必须模仿军队之形式，尤须体验融合军人之精神。”省县公务员除了出身军校和有病在身之外，要求一律参加军训，内容以民团后备队的“术科”为主，训练时间以180小时为限。公务员军训从1934年开始一共进行了2期。另外，还成立“中国国民党革命同志会”，以此加强对中层以上干部的控制。
     
20世纪30年代，中国政治局势风云变幻，蒋桂对峙。桂系为了对抗蒋介石，除了加强武装力量的建设之外，大力进行了管理改革，这其中又以行政干部的培训为主要内容。他们精心培养“新人”，成绩显著，就连乡村行政官员也都是经过了培训的“新人”，或者是由送到民团干校训练过的人充任。据统计，到1939年，全省83％以下的乡镇长和21％
以下的村街长经过了干部培训。所以，当时广西的行政队伍水平在全国已名列前茅，由此才形成了桂系“建设广西，振兴中华”的自治局面。同样，蒋介石多次希望用收买的办法分化桂系集团，取缔自治，但始终都未曾得逞。不过，以上都是桂系自上而下的自治。桂系让民众自下而上地进行自治的措施就是成立村街民大会制度。     

四、村街民大会制度
    村街民大会制度是20世纪30年代广西各县普遍建立的最为基层的传达普通老百姓“民意”的机构，是民众参与管理的主要途径。
     
1935年12月，广西省政府颁布《广西村街民大会规则》，规定各村街“为提起民众政治兴趣及汁论村街兴革事宜”，应举行村街民大会。凡年满30周岁的男女村民、学校教员和年满14周岁的学生、民团后备队团兵，都要参加村街民大会。村街民大会由村街长每月召集1次。大会的职权是：宣布政府政令并议决政令的推行办法；总结本村街1个月来的工作，议决应兴应革事宜；议决本村街各项“禁约”、预算和村街甲长提案等。
     
由于历史的原因，村街民大会并没有直接发展成为真正代表民意的行政机构，但它毕竟是广西当时的新生事物，是带有浓厚的“民主政治”色彩的近代社会组织形式，这同当时处于蒋介石统治之下的省份相比，不失为一种顺应历史潮流的开创性的试验。而且历史已经证明它曾发挥过重大作用。抗战爆发后，中华大地抗日救亡运动风起云涌，广西当局就曾完全依赖村街民大会发动民众抗日。尤其是在桂南会战期间，学生军、战工团等抗日团体通过村街民大会来宣传和动员群众，使得广西各地掀起了支前参战热潮，有力地配合了军队打击入侵日军。
     
以往，受“左”倾思想的影响，学术界多以“军阀割据”为巩固其统治地位所采取的欺骗伎俩来看持其各种管理改革。但历史唯物主义强调实事求是，主张功不抵过，这样我们才能吸取经验教训。
     
俗话说，听其言，观其行。全面抗战爆发前，蒋介石下令李、白调离广西，李、白二人抗命不从。对此李宗仁事后申辩：“地方官吏调职，原无从摔倒的必要。白崇禧和我也断无割据称雄的军阀必理。我们所不服的，只为中央政府的无能。蒋先生大权独揽，遇事不以国脉民命为重，只为一已私利，纵横摔阔，予取子取。因此在中央直接管治下的省份如湖北、江西、安徽、江苏、河南等，都是治缚最糟的几省。中央拿省政来应付人事，在上的贪婪渎职，在下的则民命不堪。但广西近数年来，在我们苦心孤诣建设下，各项政绩俱有可观，全国誉为模范省。中央无片言只字的褒奖，一分一厘的援助，反而用武力胁迫我辈离境，好让他们来糟蹋。此事不仅我李、白等人心有不服，广西千余万人民也深知苛政猛于虎，断难让蒋家势力再入广西。”作为军人出身的桂系首领李宗仁视蒋此举为“军人干政”，故以此为口实，力保自治，对抗中央。
     
但是，全面抗战爆发后，桂系归顺南京中央政府，广西改革所得的大部分成果，从人员到武器，在南方各省中又以最快的速度奔赴抗敌前线。如果没有此方桂系的管理改革，这种效率是不可企求的。当然，受当时全国政治条件限制，桂系为推行其政治抱负，也必然以军事实力为后盾。所以，其管理改革免不了有浓厚的军事色彩。另外，改革在执行当中也有用人上的失误，但从管理改革的角度上来看，总体上仍不失为有益的尝试。

快乐人生

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星天外

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